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       中國食品藥品網 通訊員 劉媛 黨的十八屆五中全會和“十三五”規(guī)劃中提出，“實施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心”，即把食品安全提升到國家戰(zhàn)略高度安排部署。十九大報告再次強調“實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”，意味著它不僅從社會治理創(chuàng)新角度提出食品公共安全，還將其納入推進健康中國建設的范疇，列入國家發(fā)展的戰(zhàn)略宏圖中，足以體現(xiàn)實施該戰(zhàn)略的重要性與緊迫性。2018年1月，內蒙古自治區(qū)黨委全面深化改革領導小組在《貫徹落實黨的十九大若干重大改革部署的實施意見》中明確提出，要實施內蒙古自治區(qū)食品安全戰(zhàn)略。內蒙古需要什么樣的食品安全戰(zhàn)略？如何理解食品安全戰(zhàn)略及科學謀劃內蒙古食品安全戰(zhàn)略具有理論及現(xiàn)實意義。

       食品安全戰(zhàn)略首先要明確戰(zhàn)略起點問題，即我們面臨什么樣的食品安全形勢與挑戰(zhàn)?？倳洀娬{食品安全是“產”出來的，也是“管”出來的。這說明影響食品安全的因素是多重的，分析戰(zhàn)略起點的視角也應是多樣的。

       需求與供給的時間維度。需求與供給是最基本的市場關系，也是食品安全戰(zhàn)略的經濟基礎。食品安全風險受消費水平影響，什么樣的需求就決定了什么樣的供給，低質量的消費需求必然給假冒偽劣等問題食品提供生存空間。國際經驗表明，發(fā)達國家食品安全狀況隨著恩格爾系數呈現(xiàn)先惡化后好轉的趨勢。其中，有兩個重要拐點，分別是恩格爾系數為30%和50%。當恩格爾系數大于50%，此時的消費結構可以概括為生存型，市場作用不明顯，政府牢牢控制農業(yè)和食品工業(yè)，并將其作為提供基本公共服務的福利事業(yè)。在生存型消費結構中，食品安全問題不容易發(fā)生。當系數在30%到50%時，消費結構便由生存型轉向發(fā)展型，此時食品產業(yè)市場步伐加快，政府體制監(jiān)管改革往往滯后于產業(yè)的擴張，在發(fā)展型消費結構中食品安全問題呈高發(fā)態(tài)勢。而當系數小于30%，消費結構趨于合理，產業(yè)趨于成熟，監(jiān)管趨于完善，食品安全問題趨于平緩。

       2017年內蒙古城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數為27.4%，農村牧區(qū)居民家庭恩格爾系數為27.8%，分別比上年下降0.9個和1.5個百分點。這說明內蒙古城鎮(zhèn)與農村牧區(qū)食品消費水平接近，消費結構較為合理，食品產業(yè)趨于成熟，監(jiān)管制度趨于完善，食品安全問題較為平緩，食品安全的經濟基礎較好。

       產業(yè)和監(jiān)管的結構維度。內蒙古是民族地區(qū)，具有蒙古族特色飲食文化，乳制品及牛羊肉的人均消費均高于國家平均水平。2017年，內蒙古乳制品產量為263.4萬噸，比上年增長1.9%。肉類總產量為276.6萬噸，比上年增長3.4%，食品工業(yè)是內蒙古經濟發(fā)展的重要支柱產業(yè)。然而與發(fā)達地區(qū)集中生產和有序流通的食品供應體系相比，內蒙古食品產業(yè)基礎薄弱，突出表現(xiàn)為產業(yè)結構“小、散、多、低”，即規(guī)模小、分布散、數量多、集約化程度低，生產經營者誠信意識和守法意識淡薄。產業(yè)素質不高是我區(qū)食品安全最大的制約因素。

       強大的產業(yè)與強大的監(jiān)管應互為支撐，安全與發(fā)展應相融共濟，而內蒙古監(jiān)管與產業(yè)是不對等的。內蒙古全區(qū)監(jiān)管人員為8500余人，而現(xiàn)有食品生產經營企業(yè)約30萬家，其中大型食品生產企業(yè)17家，食品生產經營企業(yè)數量多、規(guī)模小，特別是小作坊、食品攤販、無證小餐飲較多，監(jiān)管人員與監(jiān)管對象比例嚴重失衡。在監(jiān)管資源硬約束下，靜態(tài)審批替代動態(tài)檢查成為主要監(jiān)管手段，導致行業(yè)黑幕與“潛規(guī)則”難以被發(fā)現(xiàn)。同時，監(jiān)管技術、手段成為監(jiān)管能力提升的主要障礙。

       農村牧區(qū)和城市的空間維度。2017年，內蒙古鄉(xiāng)村人口為960.4萬人，大量農民、牧民散戶從事種植、養(yǎng)殖，規(guī)模化種植、養(yǎng)殖尚未形成，監(jiān)管難度極大，違法成本很低，市場機制失靈。長期以來，內蒙古粗放的農牧業(yè)生產與養(yǎng)殖模式，農藥與獸藥使用尚未形成科學化統(tǒng)一管理，使食品安全存在一定程度的質量安全隱患。食品產業(yè)涉及“從農田到餐桌”、“從牧場到廚房”的全鏈條，食用農產品源頭治理壓力加大，必然將風險傳遞到下游生產加工、流通消費等各環(huán)節(jié)。

       2017年，內蒙古城鎮(zhèn)化率已達到62%，高出全國平均水平3.48%。隨著城市流動人口增多，大量“城外人”涌進城市。食品作為典型的經驗商品，在“生人社會”的環(huán)境下更容易滋生惡意利益驅動行為，發(fā)生問題的概率隨之增加。加上互聯(lián)網（社交媒體）食品經營、海外代購、跨境電商等新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，食品新技術不斷使用，食品供應鏈條日益復雜，食品安全風險日益突出。政府為回應公眾需求，不斷加大監(jiān)管力度，推動政策工具創(chuàng)新，容易把監(jiān)管的“重頭戲”放在風險突出的城市，導致城鄉(xiāng)監(jiān)管愈加不均等，使“問題食品”轉而流向監(jiān)管能力弱的農村與牧區(qū)，于是“不設防的農村牧區(qū)與高風險聚集的城市”形成惡性循環(huán)。

歸納而言，明確食品安全戰(zhàn)略起點是戰(zhàn)略分析的關鍵，是科學謀劃內蒙古食品安全的前提。從消費結構、產業(yè)素質、監(jiān)管能力、城鄉(xiāng)差異等方面均要建立起安全與發(fā)展相適應的內蒙古食品安全戰(zhàn)略，切實保障全區(qū)各族人民的食品安全。（作者單位：中共內蒙古自治區(qū)委員會黨校 劉媛）

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